Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Provinciale Staten (PS) hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandsvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In het vierde kwartaal van 2022 hebben wij een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst daarvan was dat het investeringskrediet niet toereikend zou zijn. In juli 2023 hebben PS besloten om het investeringskrediet te verhogen.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn weliswaar ook gestegen, maar in absolute zin minder hard dan de kosten. Daarmee is het benodigde investeringskrediet toegenomen en de looptijd van de businesscase langer dan een aantal jaren geleden. Bij de besluitvorming over het investeringskrediet (in juli 2023) is ook ingegaan op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Toen is besloten om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de afspraken van de erfpachtovereenkomst. Om te voorkomen dat de looptijd te lang wordt worden verschillende beheersmaatregelen genomen. In 2024 start de aanbestedingsprocedure. Wanneer die is afgerond zullen wij de risicoberekening actualiseren, omdat het op dit moment nog niet tot betere inzichten leidt.

Vanwege de financiële omvang zullen wij externe financiering nodig hebben. Daardoor krijgen we ook te maken met een renterisico. Wanneer de rente hoger is dan dat wij hebben geraamd zal de terugverdientijd toenemen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:
Aanbestedingsfase: voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met de individuele bedrijven en het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten. Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.
• Pas op het moment dat de contracten zijn getekend en de aanbesteding is geslaagd zullen wij de externe financiering daadwerkelijk aantrekken. Daardoor voorkomen wij dat er rentelasten zijn zonder dat die kunnen worden vergoed vanuit de opbrengsten (uit erfpacht).
• Om het renterisico te beperken zijn wij voornemens om de rente zo lang mogelijk vast te zetten, wanneer dat past binnen de businesscase. De tarieven voor langlopende leningen zijn namelijk lager dan voor kortlopende leningen en er is dan ook meer zekerheid over de financieringslast.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.
• Voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van de omvang van de overtreding, het omzetniveau en soort overtreding.
De gegevensverwerkingen, die plaatsvinden binnen de provincie, hebben met name betrekking op eigen medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd gebleven omdat in 2023 is gebleken dat de borging van privacy nog steeds om nog meer aandacht en acties vraagt. De financiële impact is ongewijzigd gebleven op basis van een interne AVG-compliance analyse. De uitkomsten daarvan zijn gekwantificeerd aan de hand van het boetebesluit 2023 van de Autoriteit Persoonsgegevens ( wetten.nl - Regeling - Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2023 - BWBR0049034 (overheid.nl) ). De interne audit op de Wet politie gegevens (WPG) laat ook een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet is per november 2023 opgestart.

Op risicovolle processen worden Data Protection Impact Assessments (risicoanalyse) uitgevoerd. Enkele hiervan zijn in een vergevorderd stadium en voor toekomstige DPIA’s is externe capaciteit ingeregeld.

• Het verwerkingsregister zal worden aangevuld en geactualiseerd.
• De implementatie van de Wet politiegegevens vindt momenteel plaats naar aanleiding van de audit.
• Er wordt gewerkt aan implementatie van de EU AI Act (algoritme).
• Er is een part time privacy officer aangesteld om beter aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent. Dit valt onder het ambtelijk vakmanschap/digitale weerbaarheid. Voor nieuwe medewerkers zal dit een verplicht onderdeel worden in het zogenaamde OnBoarding proces, zoals de wet dat voorschrijft.

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar vooral ook steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden.

Het aantal informatiebeveiligingsincidenten blijft toenemen en is in 2023 met 20% toegenomen ten opzichte van 2022. Te noemen oorzaken hebben betrekking op de toename in het aantal wereldwijde cyberdreigingen, in softwarematige kwetsbaarheden en door onbewust/onbekwame medewerkers. Mede door het verloop in medewerkers en verschillende externe inhuur wordt dit effect versterkt.
In het bijzonder vraagt geheime en vertrouwelijk informatie binnen de organisatie (die alleen toegankelijk mag zijn voor de geautoriseerde) de aandacht. Ook onjuiste of onvolledige informatie kan direct invloed hebben op maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De ingezette digitale transformatie vergroot het risico, de verrichtte inspanningen om de digitale weerbaarheid te verhogen, verlagen het risico. De kans is verhoogt ten opzichte van jaarrekening 2022 van 20% tot 30%.

De kans op het voltrekken van het risico verhogen we naar 30%, gezien de snelle ontwikkelingen, zoals nieuwe Europese wetten op het gebied van cybersecurity en de trage voortgang van de implementatie daarvan, alsmede de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. De financiële impact handhaven we op hetzelfde niveau, er is een nieuw risico op een boete op basis van de (vernieuwde) wet WBNI versie 2, de reeds verrichtte inspanningen qua digitale weerbaarheid compenseren dit enigszins. Feit blijft dat een cyberaanval direct kan leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• (Verdere) implementatie van ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO).
• Implementatie van het internationale normenkader ISO 27001.
• Uitvoering van risicomanagement op de basis faciliteiten van informatieverwerking.
• Uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid.
• Bewustwording binnen de organisatie vergroten, wat een wettelijke verplichting wordt in 2024.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in een innovatiepaviljoen op het terrein waar in 2022 de Floriade heeft plaatsgevonden. Het innovatiepaviljoen is functioneel onderdeel van de Flevo Campus. De voorlopige uitgangspunten voor het gebruik van het pand zijn:

• Hoofdzakelijk het faciliteren van vergaderingen (dependance provinciehuis).
• Het innovatiepaviljoen blijft in eigendom van de provincie.
• Het beheer van het innovatiepaviljoen is intern belegd.

De voornaamste (resterende) risico’s:

• Afhankelijk van het toekomstige gebruik van het pand bestaat het risico dat een deel van de omzetbelasting over de bouwkosten terugbetaald moet worden (kostenverhoging). Bij behoud van het pand voor honderd procent eigen gebruik door de provincie tot en met minimaal 2030 is de verwachting dat er geen omzetbelasting moet worden terugbetaald. Hierover moet nog afstemming met de Belastingdienst plaatsvinden.
• Een eventueel besluit om het pand toch te verkopen zal leiden tot een afwaardering, vanwege de lager geschatte marktwaarde. Dit wordt ingeschat op € 1,3 mln.

• Er is sprake van een juridisch geschil over de mate van duurzaamheid en toekomstbestendigheid van de gebruikte materialen tijdens de bouw van het innovatiepaviljoen. De gerechtelijke uitspraak hieromtrent wordt in de tweede helft van 2024 verwacht. Provincie Flevoland verwacht dat de uitspraak in haar voordeel wordt besloten en heeft overeenkomstig hiervoor geen risicobedrag of financiële middelen op de balans gereserveerd.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen, waaronder het duurzaam gebruik van het pand als dependance, werklocatie en vergaderfaciliteit

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein
is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.
De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald. Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de verwachting dat de verkoop van gronden niet tegen lagere prijzen zal worden gerealiseerd. Er zijn 2 leningen verstrekt met een totaalbedrag van € 1,6 mln. en deze lopen beide af op 28 december 2024.

Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen (op peildatum 31 december 2023) € 2,6 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• Er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders en afgesproken is welke investeringsbeslissingen vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders.
• De kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd.
• Voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen.
• Per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk (per kwartaal) als bestuurlijk geëvalueerd en besproken (per half jaar).
• SRE heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland ‘op orde’ gebracht. In 2023 is de aanbesteding Veilige connectiviteit en toegang gegund. De transitie start in Q3 van 2023 waarmee de uitvoering van de Informatiestrategie 2019-2024 ten einde komt.
De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat echter de komende jaren in snel tempo voort. Als vervolg op de Informatiestrategie 2019-2024 wordt als onderdeel van de opgave ‘Digitalisering’ een digitaliseringsstrategie uitgewerkt. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle
afdelingen met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde (bedrijfsvoering) processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 2,5 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• Actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging',
• 'informatiebeheer' en 'data' middels de nieuw op te stellen Digitaliseringsstrategie.
• Ontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden.
• Interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (AAC Digitalisering).
• Continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van de afdeling IV.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Begroting 2024.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Als het doelrendement niet kan worden gerealiseerd zal de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad moeten aanvullen. Voor het kwantificeren van het risico gaan we uit van het geprognosticeerde resultaat over 2023 (ongeveer 9% positief rendement). Voor de jaren 2024 tot en met 2027 gaan wij uit van een te realiseren rendement van gemiddeld 3% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,1 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2027 zou dan het eigen vermogen € 0,4 mln. negatief zijn. Het risico is afgenomen ten opzichte van de inschatting voor de Programmabegroting 2024, vooral door de incidentele storting van € 0,95 mln. in 2023 door de provincie en vanwege het gunstige rendement in 2023.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan
€ 20 mln. worden meegenomen in het risicoprofiel op concernniveau. Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

GOBS (Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen)
De bruggen en sluizen in provincie Flevoland zijn gerealiseerd in het tijdsbestek 1940 tot 2012. De bouw van deze kunstwerken is gerealiseerd in de Noordoostpolder van 1940 tot 1955, in Oostelijk Flevoland van 1950 tot 1956 en in Zuidelijk Flevoland van 1959 tot 1967. Daarnaast zijn er nog bruggen en sluizen op een later moment gebouwd of vervangen, bijvoorbeeld Sluis de Blauwe Dromer in 2002 en de Vollenhoverbrug in 2011.
De oudste objecten zijn na 80 jaar trouwe dienst toe aan groot onderhoud. Het programma 'Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen' (GOBS) heeft als doel deze objecten toekomstbestendig te maken. Bij de renovaties neemt het onderwerp ‘veiligheid’ een centrale positie in. Veilig gebruiken van de bruggen en sluizen, veilig werken aan de installaties en veilig bedienen op afstand.

Het programma is begonnen in 2016 en eindigt in 2024. Het totale krediet na aanbesteding was € 59,9 mln. Na 80% van de renovaties is het financieel tekort 20%, € 12 mln. Dit financieel tekort is grotendeels toe te schrijven aan onvoorziene omstandigheden. In de Zomernota 2023 is het extra krediet van € 12 mln. opgenomen en door de PS vastgesteld. Het krediet is door de provincie jaarlijks geïndexeerd, waardoor er € 1,9 mln. aan het krediet is toegevoegd. Het totale krediet komt hiermee op € 73,8 mln. Met dit krediet kan het programma 'GOBS' tot een goed eindresultaat worden gebracht. Daarmee is het resterende risico binnen de weerstandsparagraaf voor het programma 'GOBS' tot nul gereduceerd.

Roggebot
Het project 'Roggebot/N307' is het sluitstuk van de rijksprogramma’s ‘IJsseldelta zuid’ en ‘ruimte voor de rivier’. Door het verwijderen van de Roggebotsluis heeft het water bij hoog water ruim baan via het nieuwe Reevediep naar het IJsselmeer. Tegelijkertijd verbetert het project de wegverbinding tussen Zwolle en Lelystad. Door de meerdere doelstellingen heeft het project meerdere financiers, Overijssel (circa € 18,3 mln.), het Rijk (circa € 67,5 mln.) en Flevoland (circa € 16,5 mln.). De besluitvorming voor realisatie bij PS en de partners heeft in september 2020 plaatsgevonden. Het infradeel heeft in totaal een krediet van circa € 30,3 mln. De risico's van beide infraprojecten worden gedragen door Flevoland en Overijssel (50%/50%). In 2024 wordt het project opgeleverd.

Het project bevindt zich nagenoeg aan het einde van de realisatiefase. De laatste werkzaamheden worden binnenkort door de aannemer afgerond en vervolgens wordt het project overgedragen aan de acht eindbeheerders.
Het resterende risicobedrag binnen de weerstandsparagraaf bedraagt circa € 1,8 mln. (begroting 2024: € 1,1 mln.). De verhoging van het risico wordt veroorzaakt doordat er onvoorziene risico’s zijn opgetreden. Deze risico’s zijn inmiddels opgelost, hiervoor is de reserveruimte binnen het project ingezet. Daarmee is deze ruimte vervallen en resteert er meer risico voor de weerstandsparagraaf.

Een aandachtspunt is de ontwikkeling betreffende de afkoopsom van de brug N307 tussen het Rijk (IenW) en provincie Flevoland. Flevoland heeft een concept berekening aangeleverd, waarop PS heeft aangegeven nogmaals met het Rijk in gesprek te gaan. De concept berekening is omgezet naar een definitieve berekening, waarin Flevoland een hogere afkoopsom heeft berekend. Het Rijk heeft gevraagd om een toetsproces, om te kijken of e.e.a. klopt en te verantwoorden is. Indien partijen niet uit de afkoop komen, loopt de financiële afsluiting van het project mogelijk vertraging op. Momenteel lopen er constructieve gesprekken tussen het Rijk en de provincie hierover.

Toekomstige projecten weerstandsparagraaf
Een aantal andere grote infrastructurele projecten zijn in voorbereiding. De risico’s van deze projecten worden in de toekomst mogelijk toegevoegd aan de weerstandsparagraaf. De risicobedragen worden pas duidelijk na aanbesteding of het aangaan van verplichtingen van deze projecten en worden daarom nu nog niet opgenomen in het risicoprofiel. Het gaat hier om de 'Rondweg Lelystad Zuid', 'Spuiweg Urk' en het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland'.

Resumé
Het totaal aan risico van de bovengenoemde grote infrastructurele projecten is gelijk gebleven (circa € 1,1 mln.).

Indien dit risico zich aandient heeft dat circa € 0,03 mln. aan hogere kapitaallasten tot gevolg. Conform het risicomanagement beleid wordt deze extra kapitaallast vermenigvuldigd met de factor 3 en leidt dit tot een risicobedrag in het risicoprofiel van circa € 0,08 mln.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

• Een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten.

Daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

De resterende financiële risico's bedragen circa € 0,2 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Flevokust Haven
Flevokust Haven is in het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. Één terreindeel (B) is voor de middellange termijn verpacht aan een containerterminal bedrijf. Het andere terreindeel (A) is de afgelopen jaren verpacht voor korte periodes aan diverse logistieke bedrijven voor project ladingen, zoals windmolen onderdelen en assemblage.

De onderhandelingen, om ook dit terreindeel voor een langere termijn te verpachten aan het containerterminal bedrijf, zijn helaas mislukt. Reden is dat vooralsnog de ontwikkelingen van het bedrijventerrein van Flevokust Haven (voornamelijk door hoge inflatie) achterblijft. Hierdoor zijn de watergebonden activiteiten van bedrijven (zoals Jysk en Bestsellers) later operationeel dan eerder is verondersteld. Tevens is er een stagnerende wereldeconomie voor het containertransport. Derhalve is de provincie gestart met een openbare aanbesteding om terreindeel A ook voor de middellange termijn te verpachten. In de tussentijd is dit terreindeel voor een korte periode verpacht. Er is derhalve voor nu geen financieel risico ook omdat de baten conservatief zijn geraamd.

Onrust zorgt voor onzekerheden
De oorlog in Oekraïne duurt voort. De onzekerheden die dit conflict tot gevolg hebben tonen zich wereldwijd en zijn merkbaar in en buiten Europa. De instabiliteit in Europa is toegenomen. Op opvang van statushouders doet een beroep op de samenleving en overheden om mogelijkheden te bieden. Economische zekerheden worden verzwakt en de levering van energie en van voedsel worden bemoeilijkt. Daarnaast zijn diverse conflicten die het Westen raken. Met name de problemen in het Midden Oosten zorgen voor prijsstijgingen, inflatie en een daling van de economische groei. Dergelijke stijgingen werken door in onze begroting. Tegelijkertijd doen zich kansen voor om een transitie te bevorderen.

Dossier Stikstof
De Raad van State heeft op 29 mei 2019 beslist dat het 'Programma Aanpak Stikstof' (PAS) niet langer gebruikt mag worden als basis om toestemming te verlenen voor activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden.

Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen - woningbouw, de aanleg van infrastructuur, de bouw van nieuwe bedrijventerreinen - en agrarische activiteiten die kunnen leiden tot een toename van dergelijke depositie. Waar het onder het PAS mogelijk was om relatief kleine nieuwe emissies met een melding af te doen is nu een vergunning vereist. Eerder gedane meldingen hebben hun rechtskracht verloren.

Het wegvallen van het PAS als toestemmingsbasis vereist voor veel ontwikkelingen, zelfs op afstand van Natura 2000-gebieden, vooraf bewijs dat er geen significante schadelijke effecten op deze gebieden zijn. Toestemming wordt pas verleend via een Wet natuurbescherming-vergunning nadat dit is aangetoond. GS (en soms het ministerie van LNV) zijn bevoegd voor vergunningverlening en moeten beoordelen of een natuurvergunning nodig is. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet ook worden gekeken naar mogelijke significante effecten op Natura 2000-gebieden. Indien nodig moet stikstofuitstoot elders worden verminderd (salderen) met een passende beoordeling als onderbouwing.
Rijk en provincies hebben gewerkt aan een nieuwe stikstofaanpak die moet leiden tot het halen van de natuurdoelen, waarmee ook een basis wordt gelegd voor het verlenen van nieuwe vergunningen. De reductieambitie van 40% in 2025, 50% in 2030 en 74% in 2035 is vastgelegd als een omgevingswaarde in de Wet stikstofreductie en natuurherstel en wordt als richtinggevend doel in het concept-ontwerp 'Nationaal Programma Landelijk Gebied' (NPLG) ingebracht. De aanpak betreft enerzijds een pakket generieke maatregelen door het Rijk en anderzijds een gebiedsgerichte aanpak door de provincies.

Flevoland heeft in de nieuwe stikstofaanpak een bijzondere positie omdat wij geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden hebben. We moeten echter wel een bijdrage leveren aan de vermindering van deposities op de ons omringende Natura 2000-gebieden (zoals de Wieden – Weerribben). Dit heeft met name een substantieel effect op de landbouw, maar ook voor andere sectoren heeft dit gevolgen.

In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) is onze gebiedsgerichte aanpak uitgewerkt. Onderdeel daarvan is een vrijwillig gebiedsproces dat is opgestart in de oostrand van de Noordoostpolder. Hier streven we naar een reductie van 50%. In de rest van de provincie is dat streven 20%. Het FAS is onderdeel geworden van de ambitie in het FPLG. De doelen voor stikstof worden gebiedsgericht opgepakt. Van belang is dat daarbij via een integrale aanpak wordt gezocht naar meekoppelkansen op het gebied van het perspectief van de agrariërs. Mogelijk dat ook andere doelen kunnen bijdragen aan het reduceren van stikstofdepositie op stikstofgevoelige N2000 gebieden. Te denken valt aan het realiseren van brede erfsingels.

In de tussentijd kunnen projecten met een significante toename in uitstoot alleen doorgaan als daar stikstofruimte voor wordt gevonden; dan wordt extern salderen via het maken van een passende beoordeling cruciaal. Deze stikstofruimte moet soms worden aangekocht. Dat brengt kosten met zich mee, vraagt tijd, zorgt voor juridische complicaties en er is niet altijd genoeg stikstofruimte. Bovendien zijn er veel partijen actief op de stikstofmarkt, waardoor er concurrentie ontstaat. De provincie heeft inmiddels een stikstofdepositiebank opgericht om stikstofruimte te kunnen opslaan en benutten voor prioritaire projecten van de provincie.

Speciale aandacht is er voor de zogenoemde PAS-melders, bedrijven (veelal agrariërs) die in het verleden een relatief kleine emissietoename gemeld hebben waarvoor geen vergunning nodig was. Inmiddels is duidelijk dat een vergunning wel nodig is, maar is het zeer lastig om aan ruimte te komen (zie boven). In de tussentijd zitten deze ondernemers in de knel, wat versterkt wordt door een toename van het aantal handhavingsverzoeken. Om de PAS melders te helpen is in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering een legalisatieprogramma opgenomen, waarmee PAS melders alsnog een vergunning krijgen zodra het Rijk voor de benodigde stikstofruimte heeft gezorgd. PS en GS hebben aangegeven zelf actief stikstofruimte te willen verwerven om deze legalisatieslag te versnellen. De stikstof ruimte die de Provincie verzameld voor de PAS-melders, zal worden ondergebracht in een aparte bank voor de legalisatie van PAS-melders. Er zijn inmiddels een aantal vergunningen afgegeven voor PAS-melders, daarnaast wordt er op dit moment ruimte opgekocht om een deel van de PAS-melders te kunnen legaliseren.

De risico’s binnen het dossier stikstof betreffen voor de provincie:

• De juridische complexiteit van de vraagstukken (en daarmee het formuleren van juridisch houdbare besluiten). Dit risico wordt versterkt doordat verschillende regelingen en besluiten van Rijk en provincies worden aangevochten (zoals de bouwvrijstelling en het besluit om niet handhavend op te treden bij PAS melders).
• De hoog oplopende kosten van diverse maatregelen, met name het opkopen van bedrijven die stikstof uitstoten. Hoewel er een transitiefonds is aangekondigd door het Rijk met veel financiële slagkracht (in totaal € 24 mld.), is nog niet duidelijk hoe dit geld precies verdeeld gaat worden en kan het derhalve nog niet worden ingezet. Ook kan blijken dat het bedrag niet toereikend is.
• Het verlopen van aangekochte stikstofruimte, waardoor deze niet meer kan worden ingezet.
• Gestelde stikstofdoelen niet tijdig behaald worden, mede door hierboven genoemde juridische complexiteit, frictie tussen verschillende belangen: PAS-melders legaliseren, Natuur en nieuwe activiteiten.
• Het risico van belemmering voortgang economisch grote projecten Flevoland: Rondweg Lelystad, Verbreding A6, Oplossen netcongestie; doordat enkel de benodigde stikstofruimte niet tijdig voorhanden is;
• Het risico dat de PAS-melders (circa 140) worden belemmerd in hun activiteiten, doordat zij niet tijdig worden gelegaliseerd; bijvoorbeeld doordat het Rijk haar planning aangaande herstel legalisering pas-melders niet zou halen (2025).

Beheersmaatregelen

• In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zo nodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld.
• Het is zaak voldoende deskundige capaciteit op het stikstofdossier in te zetten. Daarom is er structurele en incidentele capaciteit beschikbaar voor advisering aan GS, rapportage van de voortgang aan PS en participatie in externe processen. Ten aanzien van dit laatste punt heeft de provincie een actieve rol in (juridisch) afstemmingsoverleg met betrekking tot actuele vraagstukken rondom het stikstofdossier, ook wanneer er een relatie is met andere opgaven. Zo loopt er een apart spoor via het IPO (AC en BC stikstof) en participeert Flevoland in het bestuurlijk overleg (BO) stikstof met het Rijk. Hierdoor kunnen PS snel geïnformeerd worden bij knelpunten.

Grote opgaven
Het demissionaire kabinet heeft volkshuisvesting nieuw leven ingeblazen. Het tekort aan woningen is groot en provincie Flevoland biedt de mogelijkheid om grootschalige ontwikkelingen, zoals voor woningbouw en werkgelegenheid, plaats te bieden om tekorten (kwantitatief en kwalitatief) aan te pakken. Naast de woondeals tot en met 2030 (Flevoland 40.000 woningen) zijn voor de periode daarna met het Rijk afspraken gemaakt in de ‘Strategische Agenda Flevoland’ om tot en met 2050 door te groeien met in totaal 100.000 - 120.000 woningen. Uitgangspunt is dat we niet alleen willen investeren in woningen, maar bouwen aan een vitale samenleving met alle aspecten van Brede Welvaart. Grootste risico’s voor Flevoland zijn de netcongestie op het gebied van de energievoorziening en de bereikbaarheid van onze regio.

De fase van realisatie is aangebroken en de val van het kabinet zorgt voor onduidelijkheid over de vraag of en hoe het proces en de samenwerking van Rijk en Regio wordt voortgezet. Randvoorwaardelijke aspecten en de bereidheid te investeren in de grootschalige ontwikkeling vragen om intensieve samenspraak, samenwerking en afstemming als één overheid. De uitslag van de verkiezingen van de Tweede Kamer in november 2023 kunnen tot andere prioriteiten leiden. Ook is de verwachting dat de rol van de provincie in de volkshuisvesting toeneemt, zoals blijkt uit de Wet versterking regie volkshuisvesting en de rol bij huisvesting van statushouders. Uitvoerbaarheid en betaalbaarheid hebben binnen de regio geleid tot een eerste verkenning van een Regionale Investeringsagenda. Daarbij zijn de maatregelen en de bijdragen van de verschillende overheden en partners in kaart gebracht. Deze grootschalige en integrale ontwikkeling van Flevoland over een lange periode brengt risico’s met zich mee, die op dit moment niet te kwantificeren zijn.

Openbaar vervoer
Inleiding
De bekostiging van het openbaar vervoer in Flevoland komt uit twee bronnen: de exploitatiebijdrage vanuit de provincie (ruim 50%) en de reizigersopbrengsten die ook uiteenvallen in twee groepen:

1. opbrengsten uit de OV-studentenkaart (een bijdrage van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap(OCW)) – circa 30% van de omzet;
2. overige reizigersopbrengsten (verkoop abonnementen, reizen op saldo e.d.) – circa 20% van de omzet.

Ad 1
Het ministerie van OCW heeft haar periodiek onderzoek naar het aantal studenten in het openbaar vervoer in 2023 afgerond. Hieruit blijkt dat ten opzichte van 2019 het aantal studenten in het OV met ruim 20% is gedaald. Daarom is aangekondigd dat de financiële bijdrage van OCW met ingang van 2024 ook lager zal zijn. Met deze opbrengstendaling is in de concessies geen rekening gehouden. Eind 2023 is binnen het kabinet de afspraak gemaakt dat het budgettair voordeel van OCW door de lagere bijdrage uit hoofd van het studentencontract wordt doorgegeven aan het ministerie van IenW. Het ministerie van IenW betaalt via de decentrale OV-autoriteiten een extra bijdrage aan de vervoerders zodat per saldo deze opbrengst gelijk blijft. Dit om te voorkomen dat de vervoerders een lagere bijdrage zouden krijgen voor het OV-studentencontract en zo het risico zou ontstaan dat regionale overheden op het OV-aanbod zouden gaan bezuinigen.

Ad 2
Sinds de coronapandemie is het reisgedrag in het openbaar vervoer veranderd. Een deel van de reizigers is overgestapt op de (elektrische) fiets, de auto of is deels gaan thuiswerken. De reizigersaantallen bewegen zich tussen de 85%-90% ten opzichte van 2019. Dat betekent dat ook de reizigersopbrengsten achterblijven. De extra bijdragen om ‘coronaverliezen’ op te vangen (de BeschikbaarheidsVergoeding OV en TransitieVergoeding OV) vanuit het Rijk zijn met ingang van 2024 gestopt. Wel stelt de Tweede Kamer via de motie Bikker met ingang van 2024 structureel € 300 mln. per jaar beschikbaar voor het regionale OV. Deze bijdrage dient twee doelen: voorkomen dat de prijzen van het OV voor de reiziger in 2024 gaan stijgen en de structuur van het regionaal OV te versterken (ter voorkoming van regionaal noodzakelijke bezuinigingen). Voor provincie Flevoland betekent dit jaarlijks € 6,2 mln. extra waarvan € 4,7 mln. is bestemd voor het OV in Almere en € 1,5 mln. voor het overige OV in Flevoland. In hoeverre deze bijdrage de komende jaren voldoende is om een minimaal gelijkwaardig OV-aanbod in Flevoland in stand te houden zal de tijd moeten leren.

Tot slot zijn wij contractueel verplicht de jaarlijkse exploitatiebijdrage voor het openbaar vervoer te indexeren via een landelijk afgesproken index: de LBI- (Landelijke Bijdrage Index) elektrisch (in de concessie IJssel-Vecht 2023-2035 zijn de meeste bussen namelijk Zero Emissie). Deze index stijgt de laatste jaren harder dan de provinciale subsidie-index. De LBI elektrisch voor 2023 is vastgesteld op 8,28% (raming maart 2023: 6,31% -zomernota-, ten opzichte van een subsidie-index 2023: 4,6%). Tot op heden kunnen deze opgetreden financiële verschillen tot en met 2023, op grond van aanvullende dotaties vanuit de algemene dekkingsmiddelen, worden gedekt vanuit de reserve 'Mobiliteit'. De op basis van macro-economische informatie berekende provinciale subsidie-index voor 2024 is vastgesteld op 4,3% (voorlopige LBI OV 2024: 5,12%).

Beheersmaatregelen
Met ingang van 10 december 2023 zijn beide provinciale concessies IJsselmond en Lelystad opgegaan in de nieuwe concessie IJssel-Vecht 2023-2035.
Het opbrengstenrisico is binnen kaders bij de vervoerder gelegd. De aanbestedende provincies (Gelderland, Flevoland en Overijssel) hebben bij de aanbesteding gesteld dat zij tot en met 2025 garant staan voor 90% van de reizigersopbrengsten ten opzichte van 2019 (geactualiseerd prijspeil). Mocht deze omzet niet worden gehaald, dan verstrekken de provincies een extra bijdrage of stemmen zij in met een kleiner OV-aanbod. Het verwacht maximaal financieel risico wordt vooralsnog ingeschat op € 0,55 mln.

Bij de start van de concessie bleek dat EBS onvoldoende chauffeurs beschikbaar had om het OV-aanbod uit de offerte waar te maken. Dit leidde tot veel rituitval en andere problemen in de dienstverlening. Als concessieverlener trekken we nauw op met de provincies Gelderland en Overijssel om EBS aan te spreken en verbeteringen te laten invoeren. Het is nog niet duidelijk of en in welke mate deze rituitval en slechte PR gaan bijdragen aan het imago van het OV en het gebruik hiervan en daarmee op de reizigersopbrengsten. Dit zijn zaken die in de eerste helft van 2024 nader worden onderzocht. Ook is de vraag in hoeverre de garantstelling van 90% van de reizigersopbrengsten terecht is indien de aanbieder zijn contractuele verplichtingen niet nakomt.

Dekking
Voor het afdekken van de provinciale financiële risico’s in het openbaar vervoer is binnen de 'Brede Bestemmingsreserve' bij het vaststellen van de Najaarsnota 2020 een bedrag van € 2,25 mln. geoormerkt. Indien de stijgende lijn van het reizigersherstel zich niet, of in zeer beperkte mate, voortzet dan biedt de geoormerkte reservering voldoende ruimte om de hierboven vermelde maximale provinciale risico’s te dekken. Met het vaststellen van de Zomernota 2023 hebben PS dit bedrag beschikbaar gesteld tot en met 2025.

Overige ontwikkelingen

• De opbrengst uit het provinciefonds is de belangrijkste inkomstenbron voor de provincie. De omvang van die inkomstenbron in de meerjarenraming is gebaseerd op de septembercirculaire 2023. De omvang van de toekomstige accressen is nog wel onzeker. Deze onzekerheid bestaat uit het gegeven dat drie keer per jaar bijstelling plaats zal vinden op basis van de gerealiseerde uitgaven door het Rijk.
  Het coalitieakkoord van Rutte IV introduceerde een nieuwe financieringssystematiek voor decentrale overheden, met ingang van 2026. Die financieringssystematiek gaat over het provinciefonds, de opcenten van de Motorrijtuigenbelasting en het accres (autonome ontwikkelingen). Vanaf 2026 zal de methode 'samen de trap op en trap af' worden losgelaten. De omvang van het provinciefonds beweegt dan niet meer mee met de uitgaven van het Rijk. De omvang wordt vastgezet en alleen nog aangepast voor loon- en prijsontwikkelingen of taakmutaties. Dit voorgestelde systeem leidt wel tot stabiliteit, een wens van de provincies, maar vooralsnog lijkt het er op dat de omvang in 2026 teruggezet wordt met € 250 mln. Daarnaast is de 'opschalingskorting' vanaf 2026 ook weer ingerekend. Daarom wordt nu gesproken over het "ravijn 2026". De provincies hebben meer duidelijkheid gevraagd.

• Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds . Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kosten georiënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Er zullen wel herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten andere inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie. Voor Flevoland is de voorlopige uitkomst van het voorgenomen model negatief, de uitkering uit het provinciefonds zal afnemen. BZK heeft het rapport en het model van Cebeon aangeboden bij de Raad voor het Openbaar Bestuur, met het verzoek daar een advies over te geven. Wij kunnen ons niet vinden in het model van Cebeon, omdat het niet herleidbaar en niet uitlegbaar voor ons is.
• De uitvoering van de Omgevingswet start per 1 januari 2024. De praktijk zal leren hoe dit stelsel zal functioneren. De kans dat procedures en processen niet volgens verwachting verlopen is aanwezig, vanwege kwetsbaarheden in het systeem en in de onderlinge afstemming en samenwerking tussen de verschillende overheden en adviseurs. Aanvragers kunnen een ander gebruik van het stelsel maken dan is voorzien. Ook is onzeker hoe stabiel het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) functioneert voor aanvrager en beoordelaars.